□南京大學法學院教授、博士生導師　肖澤晟

關于公私合作治理，美國學者朱迪·弗里曼在其著作《合作治理與新行政法》中有過詳細介紹。在美國，由于市民社會和非政府組織極其發達，因此，合作治理涉及公共事務民營化、放松管制、權力下放以及將服務外包給私人供應商等諸多內容。

合作治理理論認為，傳統行政法建立在公私分立、公私對立的基礎之上，但事實上，并不存在純粹私人的領域和純粹公共的領域。純粹私人的領域與純粹公共的領域都只是法律的構建。“公”中有“私”，“私”中有“公”，公與私的界限多數情況下是不那么明確的。而且，私人可以是理性的、自私的，也可以是理性的、利他的。因此，私人(相對人)不僅可以參與公務，而且可以承包公務;不僅可以承包供水、供電、公共醫療、公共交通、垃圾處理、市政建設等公共服務，也可以承包監獄管理、行政審批、行政許可、行政處罰等傳統認為只能由國家管理的事務;并且在公私合作中的私人行為，常常并不被法院視為是政府行為，因而不會受到憲法和基本權利的限制。

但在德國和日本，公私合作的范圍有限，政府和私人之間討價還價的空間也有限，因而與美國不同，在公私合作中的私人行為往往被定性為公務行為(也稱為“私人行政”)而應受到公法的制約。

在我國，比較早實行合作治理的例子，是上世紀九十年代初期的BOT、BOO、BTO項目。如《公積金管理條例》確立的由政府官員與單位代表、職工代表組成的公積金管理會來管理公積金事務;《南京市城市治理條例》確立的由政府官員和公眾委員組成的南京市城市治理委員會對南京市城市治理事項作出決策，都是公私合作治理的典型例子。最近幾年盛行的政府購買公共服務以及PPP都是公私合作治理的例子。

蘇州此次在社會治理中嘗試公私合作，是在行政檢查以及基層社會問題化解領域朝著“善治”邁出的一大步，不僅對傳統行政法學理論提出了挑戰，也給行政法學理論研究提出了新課題。如私人在相應活動中產生的損害是由國家負責還是由私人負責、其行為是否應受憲法和基本權利的限制等。蘇州嘗試的這種公私合作治理，強調官民互動與合作，強調群策群力，共同解決基層發生的社會問題和社會矛盾。

蘇州的這種合作治理是自上而下和自下而上的結合，強調政府與群眾之間的協商與合作，與傳統模式的行政管理方式相比，具有以下優點：

一是這種合作治理貫徹了憲法關于保障公民參政議政權的規定和精神，確立了人民作為主人翁的地位，提升了市民參與城市社會綜合治理的積極性。《中華人民共和國憲法》第二條第三款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”蘇州的做法為公民直接參與社會公共事務的管理提供了一條嶄新的途徑。

二是這種合作治理方式解決了行政權行使的正當性難題。行政機關做什么，以及讓市民做什么，已經取得了作為網格員的市民的同意，并且受到網格員的監督。因此，行政權行使的正當性難題，就在一定程度上得以克服。

三是這種合作治理可以避免傳統行政管理方式存在的行政權濫用、作為被管理者的市民不愿配合、信息傳遞遲滯、行政成本過高等諸多弊端。蘇州的實踐證明，利用私人的能力滿足公共目標完全是可能的，私人并不必然會去損害公共利益，相反可能不要任何報酬，愿意犧牲自己的利益去從事公務活動。由于有關部門的工作時刻處于網格員和公眾的監督之下，因而可以有效防止行政裁量權的濫用，可以補償或者替代傳統的監督方式，網格員發現社會問題后立即上傳聯動中心，不僅信息傳遞快，而且處置快，因而可降低行政管理的成本，并在很大程度上避免了傳統行政管理方式帶來的弊端。

四是這種合作治理提高了行政機關獲得相關社會問題信息的效率，有利于將社會問題和社會矛盾消滅于萌芽狀態，避免出現“破窗效應”，做到社會問題“第一時間發現、第一時間處置、第一時間解決”。

五是蘇州在嘗試合作治理的過程中采取了強化事件部件清單和考核的做法，將相關部門的職權職責暴露于眾目睽睽之下，解決了部門之間職權交叉不清的難題，避免了“有利的事各部門爭著管、不利的事情誰也不去管”的亂象，有利于杜絕相關部門不作為、慢作為、亂作為的現象。

“公”中有“私”“，私”中有“公”，為“公”也是為“私”。蘇州嘗試的公私合作治理實踐很好地驗證了這一點。